Мониторинг правоприменения Федерального закона от 27 июля 2004 года №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»

В соответствии с пунктом 1 Плана проведения мониторинга правоприменительной практики в сфере государственной гражданской службы на 2010 год, Управлением Министерства юстиции Российской Федерации по Республике Адыгея (далее – Управление) проведен мониторинг, объектом которого стало правоприменение Федерального закона от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее – Федеральный закон №79-ФЗ)
С целью сбора информации об объекте мониторинга Управлением, в Республиканской газете «Советская Адыгея» была опубликована статья о проведении Управлением мониторинга правоприменения, одновременно с этим информация о проведении мониторинга и перечне вопросов, на которые могут ответить все желающие, опубликована на официальном сайте. Проведен опрос федеральных государственных гражданских служащих Управления. Информационные письма с просьбой принять участие в мониторинге и перечнем вопросов направлены частнопрактикующим юристам, общественным, научным, правозащитным организациям, таким как:

• Министерство труда и социального развития Республики Адыгея;
• Адыгейское региональное отделение Общероссийской организации «Ассоциация юристов России»;
• Общественная организация Адыгейское региональное отделение молодежного Союза юристов Российской Федерации;
• Адыгейское региональное отделение общественной организации «Российская Академия естественных наук»;
• Адвокатская Палата Республики Адыгея;
• Адыгейский государственный университет;
• Адыгейское региональное отделение Межрегиональной общественной организации «Центр противодействия коррупции в органах государственной власти»;
• Адыгейская республиканская общественная организация «Правозащитник»;
• Адыгейская региональная общественная организация защиты прав потребителей «Щит».

Одновременно проведен анализ и изучение нормативных правовых актов, регулирующих в настоящее время отношения в сфере государственной гражданской службы, анализ судебной практики по вопросам гражданской службы и анализ  результатов мониторинга и социальных исследований, проведенных сторонними организациями по аналогичной теме.
По результатам сбора информации об объекте мониторинга Управление столкнулось с отсутствием заинтересованности в участии проведения мониторинга, а возможно отсутствием информации, знаний о законе и его применении частнопрактикующих юристов, общественных, научных, правозащитных организаций, а также граждан, проживающих на территории республики. Так, ответ на перечень вопросов и предложения по совершенствованию законодательства в сфере государственной гражданской службы был дан только Министерством труда и социального развития Республики Адыгея.
Таким образом, Управлением при проведение мониторинга правоприменения Федерального закона №79-ФЗ использовалась информация об объекте, полученная на основе сложившейся практики применения законодательства о государственной гражданской службе непосредственно в Управлении, гражданскими служащими, практики Министерства труда и социального развития Республики Адыгея, судебной практики, а так же на основании информации, полученной при изучении социологических исследований и аналогичных мониторингов сторонних организаций («Мониторинг реализации Федерального закона от 27.07.2004г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации»//Законодательство и экономика 2007. №7; Технологии мониторинга законодательства о государственной гражданской службе, приложение №8. Комментариев к федеральному закону «О государственной гражданской службе» (под ред. Козбаненко В.А., Медведева Д.А.) – «Питер», 2007г.)
В целях обеспечения надлежащего исполнения требований Федерального закона №79-ФЗ в Управлении созданы и действуют на постоянной основе:

• Конкурсная комиссия на замещение вакантной должности федеральной государственной гражданской службы Управления. За период с сентября 2008 года по настоящее время проведено 5 конкурсов на замещение 6 вакантных должностей, оценено 28 кандидатов, назначено на должности 6 кандидатов, включено в кадровый резерв на замещение вакантных должностей 16 граждан, один из которых в кадровый резерв Минюста России;
• Аттестационная комиссия Управления. Проведено 6 заседаний аттестационной комиссии с целью проведения квалификационного экзамена, оценки знаний, навыков и умений (профессионального уровня) федеральных государственных гражданских служащих Управления и решения вопроса о присвоении первого, либо очередного классного чина, в результате чего 18 экзаменуемым были присвоены классные чины.  Заседаний аттестационной комиссии с целью проведения аттестации федеральных государственных гражданских служащих Управления не проводилось в виду отсутствия подлежащих сдаче;
• Комиссия по установлению выслуги лет. За весь период работы проведено 9 заседаний;
• Комиссия Управления по служебным спорам, за период работы информации для проведения заседаний комиссии не поступало;
• Комиссия по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных гражданских служащих Управления и урегулированию конфликтов интересов, за период работы информации для проведения заседаний комиссии не поступало.

Одновременно следует отметить, что за период работы ни один федеральный государственный гражданский служащий не привлекался к дисциплинарной ответственности, информации о нарушениях служащими Управления законодательства в сфере государственной гражданской службы в адрес Управления не поступало.
Деиствующими в Республике Адыгея нормативными правовыми актами  в основном реализованы полномочия, предоставленные субьекту Российской Федерации вытекающие из положений Федерального закона №79-ФЗ
Вместе с тем остаются не урегулированы следующие  из них:

• не установлены случаи, порядок и размеры выплат по обязательному государственному страхованию  (предусмотрено пунктом 7 части 1 статьи 52 Федерального закона) (обусловлено отсутствием Федерального закона, регулирующего указанное правоотношение);
• не установлен порядок заключения договора на обучение между государственным органом и гражданином с обязательством последующего прохождения гражданской службы после окончания обучения (предусмотрено статьей 61 Федерального закона);
• не принята программы развития государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации (предусмотрено пунктом 1 статьи 66 Федерального закона №79-ФЗ). В целях проведения единой политики в данной сфере были изданы и действуют: Указ Президента Республики Адыгея от 13 июля 1995 года №82 «О мерах по совершенствованию кадровой политики», Указ Президента Республики Адыгея от 10 февраля 2004 года №17 «Об основных направлениях кадровой политики в органах исполнительной власти Республики Адыгея на 2004-2007 годы».

Анализируя правоприменение Федерального закона №79-ФЗ, необходимо отметить, что закон содержит ряд принципиально новых важных правовых норм:

• введено новое понятие «должностной регламент гражданского служащего», который определяет должностные обязанности, права и другие характеристики служебной деятельности гражданского служащего;
• законодательно закреплена необходимость прохождения гражданским служащим профессиональной переподготовки один раз в три года, что позволяет серьезно повысить уровень образования гражданских служащих, а значит, позитивно сказывается на их профессионализме;
• закреплены антикоррупционные механизмы, в том числе через урегулирование конфликта интересов на гражданской службе. Идет процесс образования в государственных органах комиссий по соблюдению требований к служебному поведению гражданского служащего и урегулированию конфликта интересов;
• установлен порядок формирования работы с кадровым резервом на гражданской службе. Для обеспечения постоянного развития гражданской службы предусмотрена возможность принятия соответствующих программ развития государственной службы;
• закреплена возможность установления особых условий оплаты труда гражданских служащих по отдельным должностям. Таким образом, впервые становится возможным дифференцировать оплату труда гражданского служащего в зависимости от показателей эффективности и результативности его служебной деятельности, ориентированных на конечный результат и зафиксированных в срочном служебном контракте;
• обеспечено сбалансированное административно-правовое регулирование государственной службы и деятельности государственных служащих в сочетании с субсидиарным применением норм трудового законодательства.

Таким образом, данный Федеральный закон конструирует гражданскую службу как важнейший социально-правовой, организационный институт, обеспечивающий выполнение функций государства, а также деятельности органов государственной власти и их аппаратов.
Закон о гражданской службе более чем на две трети состоит из норм прямого действия и содержит минимальное число отсылочных правовых норм. Поэтому, в отличие от многих других федеральных законов он не бланкетный.
В развитие Федерального закона № 79-ФЗ изданы предусмотренные его нормами некоторые указы Президента Российской Федерации.
Президентские указы – это основополагающие нормативные правовые акты для функционирования института гражданской службы: о реестре должностей федеральной государственной гражданской службы, об аттестации, о конкурсе, о порядке сдачи квалификационного экзамена, о денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих, о порядке присвоения и сохранения классных чинов государственной гражданской службы Российской Федерации и др.
Таким образом, следует отметить высокую степень нормотворчества в области государственной гражданской службы.
Однако так же следует отметить, что в отдельных положениях Федерального закона №79-ФЗ имеют место коллизии и пробелы. Правоприменительная практика показывает острую необходимость уточнения и дополнения некоторых норм Закона.
Так, на сегодняшний день существуют некоторые пробелы и противоречия по вопросам, связанным с заключением срочного служебного контракта с гражданскими служащими, замещающими должности гражданской службы категории «руководители» и должности гражданской службы категории «помощники (советники)». Закон не только не определяет точный перечень руководителей и помощников (советников), с которыми должен быть заключен срочный служебный контракт, но даже не называет какие-либо правовые условия, характеристики и т.п. для их дифференциации.
Кроме того, в пункте 18 части 1 статьи 14 Закона предусмотрено право гражданского служащего на пенсионное обеспечение в соответствии с федеральным законом.
Вместе с тем, в статье 52 Закона среди других основных государственных гарантий гражданских служащих указана гарантия на государственное пенсионное обеспечение в порядке и на условиях, установленных федеральным законом о государственном пенсионном обеспечении граждан Российской Федерации, проходивших государственную службу, и их семей (подпункт 11 пункта 1).
В части 3 статьи 16 Закона указано, что за несоблюдение ограничений, предусмотренных частью 1 этой статьи, устанавливается ответственность согласно Федеральному закону № 79-ФЗ и иным федеральным законам. Следует отметить, что в данном Законе (п. 13 ч. 1 ст. 33) предусматривается лишь одно последствие - прекращение государственно-служебных отношений. Соответственно применение каких-либо мер ответственности при этом невозможно.
Еще одно из противоречий заключается в правовом регулировании порядка установления испытания при поступлении на государственную гражданскую службу. Так, согласно статье 24 Федерального закона № 79-ФЗ условие об испытании при поступлении на гражданскую службу может быть установлено служебным контрактом, а в соответствии с частью 1 статьи 27 Закона оно может быть предусмотрено в акте государственного органа о назначении на должность гражданской службы и служебном контракте.
Часть 7 статьи 31 Закона декларирует преимущественное право на замещение должности гражданской службы при сокращении. Однако это право не конкретизировано, необходимо раскрыть его понятие.
Часть 3 статьи 45 Закона предусматривает ненормированный служебный день, но не определяет его предельную продолжительность.
Часть 1 статьи 47 указанного федерального закона предусматривает, что должностной регламент является частью административного регламента, что  противоречит последующим федеральным актам об административных регламентах.
Требования пункта 8 части 2 статьи 47 Закона в отношении  показателей эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности гражданского служащего требуют детальной расшифровки.
Пункт 6 части 5 статьи 50 требует более детальной расшифровки в части условий и порядка предоставления материальной помощи при предоставлении ежегодного оплачиваемого отпуска. Анализ нормативных правовых актов органов государственной власти свидетельствует о неоднозначной трактовке положений указанной статьи.
В настоявшее время зачастую не реализуются положения закона такие как:
Части 11 и 12 статьи 50 Закона, предусматривающего, что размеры окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы (должностям гражданской службы субъекта Российской Федерации) ежегодно увеличиваются (индексируются) в соответствии с федеральным законом  о федеральном бюджете (с законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации) на соответствующий год с учетом уровня инфляции (потребительских цен).
Часть 4 статьи 53, предусматривающая предоставление субсидии на приобретение жилого помещения один раз за весь период гражданской службы в порядке и на условиях, устанавливаемых соответственно постановлением Правительства Российской Федерации и нормативным правовым актом субъекта Российской Федерации.
Часть 5 статьи 62, предусматривающая повышение квалификации гражданского служащего по мере необходимости, на не реже одного раза в три года.
Анализ федерального законодательства в области государственной гражданской службы Российской Федерации показывает, что в результате принятия Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» часть полномочий в области государственной гражданской службы была изъята у субъектов Российской Федерации.
Так, порядок ведения личных дел государственных гражданских служащих Российской Федерации; порядок исчисления стажа государственной гражданской службы Российской Федерации и зачета в него иных периодов замещения должностей; положение о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, определяющее порядок и условия его проведения; положение о проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации в настоящий момент устанавливаются актами Президента Российской Федерации (ранее акты по данному вопросу могли принимать и субъекты Российской Федерации).   
Кроме того, в сфере государственной гражданской службы федеральным законодателем остаются не принятыми следующие федеральные законы:

• об установлении случаев, порядка и размеров выплаты по обязательному государственному страхованию (пункт 7 части 1 статьи 52  Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);
• о медицинском страховании гражданского служащего (пункт 5 части 1 статьи 52 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»);
• о порядке рассмотрения служебного спора комиссией по служебным спорам (часть 11 статьи 70 Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации»).

В соответствии с Федеральным законом от 27 июля 2004 года № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» на подзаконном уровне не утверждены:

• показатели эффективности и результативности деятельности государственных органов, принятия и исполнения управленческих и иных решений, а также правового, организационного и документационного обеспечения исполнения указанных решений, общие для государственных органов и гражданских служащих для установления особого порядка оплаты труда (часть 14 статьи 50);
• положение о кадровом резерве на гражданской службе (часть 8 статьи 64);
• порядок ведения Сводного реестра должностей государственной гражданской службы (часть 3 статьи 10, часть 5 статьи 43);
• перечень должностей гражданской службы, по которым может устанавливаться особый порядок оплаты труда, а также порядок установления оплаты труда (часть 15 статьи 50).

Таким образом, проведенный анализ позволяет сделать вывод о хорошем правоприменении Федерального закона №79-ФЗ; действующие на федеральном уровне нормативные правовые акты являются необходимыми, но недостаточными для регулирования отношений в сфере государственной гражданской службы, при реализации закона возникают определенные трудности.